建立食品安全的九大保障體系

建立食品安全的九大保障體系
接連發(fā)生的惡性食品安全事故引發(fā)了人們對食品安全的深切關(guān)注，也促使政府重新審視這一關(guān)系國家公共安全的問題。應(yīng)廣大讀者的要求，本報特刊出中國社科院“食品安全監(jiān)管體制及法律演進研究”課題的階段性成果。課題組認(rèn)為，我國食品安全監(jiān)管較發(fā)達國家而言，起步晚、問題多。造成食品安全問題屢禁不絕的重要的原因在于缺乏完整的保障體系。在今后較長的一段時間里，應(yīng)當(dāng)把從整體上建立我國食品安全的九大保障體系作為食品安全工作的重點和戰(zhàn)略目標(biāo)。
　　一、建立并完善我國食品安全法律體系
　　現(xiàn)行的《食品衛(wèi)生法》對體系內(nèi)其他法律法規(guī)、規(guī)范性文件的指導(dǎo)作用已大大降低。主要原因包括：
　　1．《食品衛(wèi)生法》等法律法規(guī)所調(diào)整的范圍過于狹窄
　　《食品衛(wèi)生法》的“食品”概念是狹隘的，并沒有包括種植、養(yǎng)殖、儲存等環(huán)節(jié)中的食品以及與食品相關(guān)的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營或者使用。而食品安全問題本身涵蓋了從農(nóng)田到餐桌的全過程，法律應(yīng)當(dāng)反映出食品在這個過程中的整個生物鏈條。僅對食品生產(chǎn)經(jīng)營階段中發(fā)生的食品安全法律關(guān)系進行調(diào)整使得該法出現(xiàn)了較大的法律監(jiān)管盲區(qū)。
　　2．《食品衛(wèi)生法》確定的執(zhí)法主體職責(zé)已與現(xiàn)實情況有所脫節(jié)
　　1998年機構(gòu)改革之后，我國食品監(jiān)管主要由國家食品藥品監(jiān)督管理局、公安部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家工商行政管理局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、海關(guān)總署等多個部委共同按職能分段監(jiān)管，與《食品衛(wèi)生法》比起來，已形成了食品安全多部門的監(jiān)管體制。
　　3．食品安全法律體系的內(nèi)容比較單薄，對經(jīng)濟社會和科技發(fā)展所導(dǎo)致的食品安全的新情況、新問題大多尚未涉及
　　與經(jīng)濟發(fā)達國家的食品安全法規(guī)相比，我國缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全應(yīng)急處理機制、食品安全風(fēng)險評價制度、食品安全信用制度以及食品安全信息發(fā)布制度等。同時，我國食品安全法律體系對“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明確的法律定義。
　　4．食品安全法律責(zé)任的規(guī)定不嚴(yán)、銜接不順、內(nèi)容不全
　　《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營過程不符合衛(wèi)生要求的，責(zé)令改正，給予警告，可以處以5000以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，吊銷衛(wèi)生許可證。食品衛(wèi)生是食品安全最基本的要求，對違反衛(wèi)生規(guī)定的當(dāng)予重罰。然而根據(jù)該法，在一般違法情況下，除了責(zé)令改正和警告之外，5000以下的罰款落在執(zhí)法機關(guān)的自由裁量范圍之內(nèi)，且不說罰款的上限太低，如此“可以”也為追究違法者的行政責(zé)任創(chuàng)造了迂回的空間。
　　5．現(xiàn)行食品安全法律體系中尚欠缺對監(jiān)管機關(guān)及其工作人員的監(jiān)管職責(zé)的落實和失職責(zé)任的追究機制
　　在建立和完善我國食品安全法律體系的過程中，應(yīng)當(dāng)首先抓緊組織修訂《食品衛(wèi)生法》。建議方法有二：一是把《食品衛(wèi)生法》更名為《食品安全法》，做一次全面修訂和補充；二是重新制訂一部《食品安全基本法》，作為食品安全領(lǐng)域的“母法”，其基本內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括如下方面：（1）目的：綜合促進和保障食品安全。（2）定義：明確“食品”、“食品安全”等名詞的法律涵義。(3)食品安全監(jiān)管范圍：國家對食品安全實行從農(nóng)田到餐桌的全過程監(jiān)管。(4)監(jiān)管體制：以法律的形式提出我國食品安全基本監(jiān)管框架和各方職能。(5)食品安全監(jiān)管原則：確保人民身體健康，注重科學(xué)依據(jù)，控制和預(yù)防并重，公開、客觀、公正，等等。(6)社會其他各階層的食品安全責(zé)任。(7)應(yīng)急處理。(8)標(biāo)準(zhǔn)檢測，含市場準(zhǔn)入。(9)安全風(fēng)險評價。(10)信用體系。(11)食品安全信息網(wǎng)絡(luò)。(12)宣傳教育。(13)行業(yè)協(xié)會、研究機構(gòu)的推動。(14)法律責(zé)任。
　　二、建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)管體系
　　長期以來我國對食品實行多頭管理，一方面執(zhí)法中各部門職責(zé)交叉，另一方面則出現(xiàn)模糊或真空地帶，這樣就造成了食品安全都管但都管不好的局面，也為一些部門權(quán)力尋租創(chuàng)造了借口。
　　2003年3月10日，國務(wù)院宣布在原國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，其意圖很明顯，在政出多門的情況下，希望國家食品藥品監(jiān)督管理局能起到協(xié)調(diào)作用。但由于管理構(gòu)架、職責(zé)劃分、行政成本以及部門協(xié)調(diào)等諸多原因，想要在短時間解決食品安全監(jiān)管體制的問題，尚不容樂觀。
　　有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)改變多頭管理，向集中統(tǒng)一的方向發(fā)展。我們認(rèn)為，由于食品的產(chǎn)業(yè)鏈太長，我國的地域范圍大，生產(chǎn)力發(fā)展水平極不平衡，不可能也不必要將食品安全的監(jiān)管統(tǒng)一在一兩個部門。當(dāng)前，應(yīng)重點解決食品監(jiān)管職責(zé)過于分散的狀況，將食品安全監(jiān)管的職能相對集中，權(quán)責(zé)進一步明晰，并通過建立一種有效率和權(quán)威的協(xié)調(diào)機制提高監(jiān)管效率，降低行政成本。
　　第一，可以考慮在現(xiàn)行的部際食品安全聯(lián)席協(xié)調(diào)會議的管理架構(gòu)上有所突破，如成立國務(wù)院食品安全委員會，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理涉及國家食品安全的相關(guān)部門，徹底改變目前相關(guān)行政部門各自為政、協(xié)調(diào)不力、重復(fù)管理、執(zhí)法軟弱的局面。食品安全委員會的主要職責(zé)有：（1）審議食品安全的有關(guān)法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則；（2）研究確定加強食品安全的重大政策；(3)審議全國食品安全工作的總體發(fā)展規(guī)劃、計劃；（4）確定需要向國務(wù)院匯報的重大議題；（5）督促規(guī)劃、計劃和有關(guān)重大工作的落實；（6）協(xié)調(diào)部門、地方間的食品安全工作，組織重大事故查處；（7）指導(dǎo)各部門、各地區(qū)及全社會支持并參與食品安全宣傳，推動食品安全健康發(fā)展。此外，各省市自治區(qū)和直轄市應(yīng)當(dāng)成立與國務(wù)院食品安全委員會相對應(yīng)的機構(gòu)。
　　第二，進一步探索多種管理模式，將對品種的管理和“劃段”管理結(jié)合起來，對能夠集中的管理鏈條和跨度不太大的品種可由一二個部門管理起來。對于需要“劃段”的管理，要明確邊界和銜接的方式方法，特別是信息的溝通和共享，職能上盡可能避免交叉。
　　三、建立完善食品安全應(yīng)急處理機制
　　食品安全方面的應(yīng)急管理過程應(yīng)包含事故發(fā)生前、發(fā)生中和發(fā)生后3個階段，在每一個階段，都需要建立相應(yīng)的應(yīng)急管理機制。應(yīng)急管理機制的建立應(yīng)當(dāng)圍繞5個主要環(huán)節(jié)進行：應(yīng)急信息收集、應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備、應(yīng)急演習(xí)、損害控制處理以及事后恢復(fù)。因此，需要建立應(yīng)急計劃系統(tǒng)、應(yīng)急訓(xùn)練系統(tǒng)、應(yīng)急感應(yīng)系統(tǒng)、應(yīng)急指揮中心（包括決策者與智囊、應(yīng)急處理小組和應(yīng)急處理專家）、應(yīng)急監(jiān)測系統(tǒng)和應(yīng)急資源管理系統(tǒng)。事故發(fā)生前的管理活動要努力將事故化解在暴發(fā)前。事故發(fā)生中的管理活動要注意將危害控制在最小范圍內(nèi)。事故發(fā)生后的管理活動重在恢復(fù)原狀，汲取教訓(xùn)。
　　目前，北京、安徽、沈陽等地紛紛出臺了或即將出臺食品安全重大事故應(yīng)急預(yù)案。不可否認(rèn)，應(yīng)急預(yù)案能夠發(fā)揮一定的積極作用，但是，應(yīng)急預(yù)案不同于食品安全應(yīng)急處理機制，它們的主要區(qū)別是：“預(yù)案”應(yīng)對事后，“機制”管理事前、事中以及事后，成一系統(tǒng)；“預(yù)案”具有可變性，“機制”具有長期性和穩(wěn)定性；“預(yù)案”以事先溝通為保障，“機制”以制度建設(shè)為保障；“預(yù)案”強調(diào)分工和職能，“機制”強調(diào)協(xié)作和職責(zé)；“預(yù)案”各地做法不一，“機制”則應(yīng)全國統(tǒng)一，便于上令下達，下情上報。建議在各地現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，逐步總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗，在國家層面上形成較為完善的、系統(tǒng)的食品安全應(yīng)急處理機制，在全國統(tǒng)一執(zhí)行。
　　建立食品安全應(yīng)急處理機制的前提是有法可依。因此，國家在建立食品安全應(yīng)急機制的同時，應(yīng)抓緊出臺相關(guān)的法律法規(guī)，明確應(yīng)急機制各部門及其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，對主觀上故意瞞報、不作為、隱瞞信息等行為，都必須追究法律責(zé)任。
　　四、完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗檢測體系
　　1.盡快完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系
　　目前，我國食品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，食品標(biāo)準(zhǔn)體系存在的主要問題是，總體水平偏低，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉、矛盾或重復(fù)，重要標(biāo)準(zhǔn)短缺，標(biāo)準(zhǔn)的前期研究薄弱，部分企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)低于國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，部分標(biāo)準(zhǔn)的實施狀況差，甚至強制標(biāo)準(zhǔn)也未能得到很好的實施。
　　此外，我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達國家及國際組織的標(biāo)準(zhǔn)可對接程度不夠，從而導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)在國際上的可信度不高。在食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中，應(yīng)參照遵循國際通行的CAC標(biāo)準(zhǔn)，將國內(nèi)食品標(biāo)準(zhǔn)盡快與CAC標(biāo)準(zhǔn)接軌。
　　2.加大對食品檢驗檢測研究和應(yīng)用的投入
　　在實行從農(nóng)田到餐桌管理的食品安全保障體系中，檢測工作應(yīng)當(dāng)緊隨標(biāo)準(zhǔn)的修訂不斷完善。隨著食品中安全衛(wèi)生指標(biāo)限量值的逐步降低，對檢測技術(shù)提出了更高的要求，檢驗檢測應(yīng)向高技術(shù)化、速測化、便攜化以及信息共享邁進。設(shè)置系統(tǒng)的食品檢測機構(gòu)并使之逐步社會化、建立科學(xué)的檢測質(zhì)量保證體系以及加強檢測技術(shù)儲備和人員儲備是從總體上提高我國食品檢測能力的根本舉措。食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗檢測體系的統(tǒng)一完整，將為我國大力開展的食品市場準(zhǔn)入制度提供良好的技術(shù)支持。
　　五、建立和完善食品安全風(fēng)險評價體系
　　一直以來，我國對食品安全的監(jiān)管是以對不安全食品的立法、清除市場上的不安全食品和負(fù)責(zé)部門認(rèn)可項目的實施作為基礎(chǔ)的。這些傳統(tǒng)的做法由于缺乏預(yù)防性手段，故對食品安全現(xiàn)存及可能出現(xiàn)的危險因素不能做出及時而迅速的控制。我們必須建立一套評價和降低食源性疾病暴發(fā)的新方法，同時加強對與食品有關(guān)的化學(xué)、微生物及新的食品相關(guān)技術(shù)等危險因素的評價，從而逐步建立我國自己的食品安全評價體系，并在實踐中加以不斷完善。以新技術(shù)的安全評價為例，基因工程和輻照等高新技術(shù)在食品生產(chǎn)領(lǐng)域的引進，也對食品安全提出了特殊的挑戰(zhàn)。某些新技術(shù)雖然會提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量，同時也可能使食品更安全，但若讓廣大消費者接受，必須對其應(yīng)用和安全性進行評估，而且這種評估必須公開、透明，并采用國際上認(rèn)可的方法。
　　我國應(yīng)采取國際認(rèn)可的手段，創(chuàng)建食品安全的評價標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立和完善食品安全評價體系。做法主要包括：及時而適宜地對食品安全事件開展危險性評價，以便為國際和國家標(biāo)準(zhǔn)以及國家法律法規(guī)的制定提供依據(jù)；在全國范圍內(nèi)搜集食源性疾病和食品中有毒化學(xué)物質(zhì)、致病菌污染的數(shù)據(jù)資料；及時、迅速地獲取來自其他國家的危險性評價資料；就食源性疾病、食品中有毒化學(xué)物質(zhì)和致病菌的污染以及微生物學(xué)危險性評價技術(shù)及數(shù)據(jù)加強與其他國家之間的有效交流。
　　六、建立我國食品安全信用體系
　　食品安全不僅需要政府的監(jiān)管，也需要政府在信用體系方面加大建設(shè)力度，運用市場規(guī)律，把食品企業(yè)對社會的食品安全責(zé)任真正化為自己的自覺意識。
　　1.法律建設(shè)是信用體系的外在保障
　　在我國現(xiàn)行的法律體系中，體現(xiàn)誠信原則、確立信用機制的法律法規(guī)無論在總體上的還是在食品行業(yè)專門領(lǐng)域都偏少，有待于進一步的完善�！墩餍殴芾項l例》的早日頒布將為相關(guān)配套措施的起草創(chuàng)造條件。
　　2.道德約束是信用體系的內(nèi)在要求
　　在食品安全信用體系中，道德約束和法律建設(shè)是一對互補關(guān)系。道德和法律相比較，在食品安全的覆蓋領(lǐng)域方面要比后者廣泛得多，可以彌補法律規(guī)范的不足。政府應(yīng)在食品行業(yè)大力開展道德教育、進行社會輿論引導(dǎo)、進一步提高食品行業(yè)從業(yè)人員的道德標(biāo)準(zhǔn)，把對食品行業(yè)的道德評判同樣納入到食品安全誠信范圍中去。
　　3.健全的機制是信用體系的內(nèi)容
　　信用信息獲得機制、信用信息管理機制、信用信息使用機制、信用信息發(fā)布機制以及企業(yè)的申訴機制等均是信用體系應(yīng)當(dāng)囊括的內(nèi)容，而一個完備的食品安全信用體系可以確保整個系統(tǒng)的有序運轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮其作用。
　　4.公平的氛圍是信用體系的基礎(chǔ)
　　政府在建立我國食品安全信用體系時，越注重營造公平氛圍，就越能夠為信用體系打下堅實的基礎(chǔ)。在對食品企業(yè)的責(zé)任追究以及信用權(quán)益保障上，政府應(yīng)當(dāng)一視同仁；信用信息的收集、記錄和使用單位應(yīng)當(dāng)遵循公正、規(guī)范的原則，客觀中立；獎優(yōu)懲劣，在政策扶持、權(quán)利義務(wù)分配上不搞平均主義；要避免在信用體系建立過程中，發(fā)生食品企業(yè)間以大欺小、相互貶損的事件。
　　去年4月，國家食品藥品監(jiān)督管理局等8個部委已正式啟動食品安全信用體系建設(shè)試點工作，目前，這一工作正在進行中。受外界種種影響和其他條件制約，食品安全信用體系建設(shè)的難度不小，可以考慮重點在一兩方面有所突破而不必面面俱到，關(guān)鍵是要取得實效。
　　七、建立統(tǒng)一的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)
　　目前，我國的食品安全信息大多是各職能部門自行公布與其相關(guān)的信息，但現(xiàn)實中不僅不同部門對同一內(nèi)容公布的信息不一樣，甚至同一部門對同一內(nèi)容的信息公布也出現(xiàn)不一致。因此，盡快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全信息監(jiān)測、通報、發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)運行體系是保證我國食品安全工作的有序、順利進行的必要條件。
　　信息共享不僅可以使各部門隨時了解當(dāng)前食品領(lǐng)域的安全形勢，也從整體上節(jié)約了監(jiān)管成本。網(wǎng)絡(luò)的便捷與及時能夠?qū)崿F(xiàn)國家對食品安全的動態(tài)監(jiān)測，有利于政府部門及時做出決策，把突發(fā)的、潛在的食品安全風(fēng)險降至最小。通過網(wǎng)絡(luò)運行體系，有關(guān)食品安全信息在收集、歸納和匯總后統(tǒng)一對外發(fā)布，能夠引導(dǎo)公眾在對食品的選擇中趨利避害，同時避免了由于發(fā)布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。
　　應(yīng)盡快構(gòu)建部門間信息溝通平臺，實現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享；要建立暢通的信息監(jiān)測和通報網(wǎng)絡(luò)體系，逐步形成統(tǒng)一、科學(xué)的食品安全信息評估和預(yù)警指標(biāo)體系，及時研究分析食品安全形勢，對食品安全問題做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早整治、早解決。
　　八、建設(shè)食品安全教育宣傳體系
　　1.建立食品安全教育機構(gòu)
　　教育機構(gòu)分為專業(yè)培養(yǎng)和業(yè)余培訓(xùn)兩類。國家可以在大學(xué)設(shè)立和擴大食品安全專業(yè)的本科、碩士和博士的教學(xué)點，為社會培養(yǎng)食品安全人才。業(yè)余教育機構(gòu)則專門向社會提供食品安全業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，業(yè)余教育機構(gòu)所需部分經(jīng)費可由政府補貼。
　　2.開展食品法制宣傳和安全教育
　　堅持通過固定的媒體向公眾定時發(fā)布食品安全信息；扶持食品安全法制建設(shè)類節(jié)目和專欄，加強輿論監(jiān)督和宣傳；建立全國范圍內(nèi)的“食品安全宣傳周”；把食品安全常識列入中小學(xué)生的教育課時，開展食品衛(wèi)生安全教育，引導(dǎo)學(xué)生不買街頭無證照商販出售的食品；教育公眾掌握食品質(zhì)量識別方法和正確的食品加工烹調(diào)方法。
　　九、構(gòu)建食品安全推動體系
　　從最近我國一些地方所發(fā)生的食品安全問題中可以發(fā)現(xiàn)，食品行業(yè)協(xié)會對食品安全的推動作用并不理想。其實，只要食品行業(yè)內(nèi)發(fā)生一起食品安全問題，就可能給整個行業(yè)帶來巨大的危害。我國的各類食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起推動食品安全的重任。
　　在市場經(jīng)濟條件下，行業(yè)協(xié)會維護著行業(yè)的整體利益：對內(nèi)為協(xié)會成員服務(wù)，以期提升行業(yè)的競爭力；對外作為本行業(yè)的代言人，成為政府和企業(yè)溝通的橋梁，目的是謀取和增進協(xié)會成員的合法合理的利益。行業(yè)協(xié)會必須對協(xié)會內(nèi)的成員加以必要的紀(jì)律約束，維護行業(yè)的整體聲譽。
　　此外，應(yīng)發(fā)揮研究機構(gòu)特長，加強食品安全的基礎(chǔ)研究，推動食品安全工作的不斷深入和完善。